食品价格中的经济学:粮价谁决定-第7部分
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政策决定也同样扩大了2005～2009年间全球奶制品市场价格的波动。欧盟实施了一套复杂的奶业政策，包括限额政策规定了奶牛农场主可以经营的市场份额，扶持政策为国内市场价格提供了最低担保，以及以出口补贴政策来消化过剩产量。由于澳大利亚出现干旱、亚洲需求的强劲增长和一系列其他因素，世界奶制品价格在2007年出现迅猛上涨。为了限制欧盟内部牛奶和其他奶制品价格的上涨，欧盟停止了奶类出口补贴政策来减少出口。这进一步减少了国际市场上的供应，并导致国际奶制品价格涨得更高。
当许多粮食产品的国际价格在2008年最后几个月和2009年年初下跌时，许多国家至少扭转了一些限制出口和鼓励进口的政策。欧盟重新提供奶制品出口补贴，并提高了谷物进口关税来回应较低的奶制品和谷物国际价格。其他国家取消了各自的谷物出口限制。正如同限制出口和降低进口门槛曾经在2007年和2008年年初推高国际市场价格一样，重新制定的出口补贴和抬高的进口壁垒在2008年年末和2009年年初压低了国际市场的粮食价格。
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为什么故事有点复杂
国家政策和粮食价格之间的故事甚至比目前提到的更为复杂。我们来看一下印度的例子，这个国家在2007年和2008年不仅仅限制了谷物出口，同时也提高了政府支付给农民的小麦和大米的最低收购价。支撑价格的上涨鼓励印度农民增加2008年小麦和大米的产量。然而，这些支撑价格甚至在印度谷物供应量增加后也没有进行调整，结果导致，即使国际市场价格下降并且印度谷物库存量达到了近些年的最高水平，印度国内谷物价格在2008年年末仍然顽强地维持高位。10
许多国家的粮食政策都存着类似的混乱情况。大多数国家维护着一组复杂的政策体系，追求着相互矛盾的政治和经济目标。美国同时实行着鼓励生物燃料生产（进而提高粮食价格）和粮食生产补贴计划来降低粮食价格的政策。
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生物能源政策如何影响粮食价格（1）
支持生物燃料的政策推高粮食价格，大多数分析师都会赞同这个简单的陈述，但是在这种影响效果有多大的问题上人们却很难达成任何形式的一致意见。声称在2005～2008年间生物燃料产量对粮食价格产生了重大影响，与声称生物燃料政策能产生很大的影响不完全是一回事。2005～2008年间，石油价格的大幅上涨能够引起生物燃料产量的明显增加，即使这期间国家生物能源政策没有做出任何调整。废除支持生物燃料的所有政策并不会导致所有的生物燃料停产。
在2009年的一份报告中，粮食与农业政策研究院密苏里大学分部（FAPRI…MU）的评估结果显示，废除三大政策对美国乙醇产业的支持将造成未来美国乙醇产量平均下降36％。11 如果没有了税收减免、关税保护和可再生能源标准，乙醇生产商得到的价格将下降，玉米乙醇工厂的新增投资将渐渐停滞，并且一些现存的工厂也将因为无力偿付成本而关闭。乙醇产量的急剧减少将对市场产生重大影响。例如，乙醇生产消耗的玉米需求少了，玉米价格将下降。较低的玉米价格将降低乙醇生产商们面临的一项主要成本，这又将允许最具效率的企业能够继续运行，尽管乙醇的价格也很低。
终止美国乙醇价格扶持政策将对粮食价格造成巨大的潜在影响。FAPRI…MU的评估结果显示玉米价格将下降13％，如表3…3所示，较低的玉米价格将刺激农场主种植较少的玉米和更多的大豆及小麦，并且鼓励更多的玉米消费并减少小麦和其他谷物的消费。生产和消费的这些改变将导致可替代农作物的价格降低。玉米和其他饲料价格下降，会进一步降低生产肉和奶的成本。牲畜产量微幅上涨的局面就会出现，并导致牛、猪、鸡和牛奶的价格出现小幅下降。这些农产品价格的下降相应地就会降低消费者的食品价格。
表3…3 废除美国乙醇扶持政策对美国农作物和牲畜价格的影响
产品 变化百分比
玉米
小麦
大豆
牛
猪
鸡
牛奶
注：评估值是8年时间的平均影响，前提是假设乙醇税收抵免、乙醇关税和可再生能源标准都被取消。
资料来源：粮食与农业政策研究院密苏里大学分部（FAPRI…MU）#04…09号报告，可选的美国乙醇政策取向的影响效果。
在诸如美国这样的高收入国家，取消乙醇扶持政策对消费者食品价格变化幅度的影响相对很小。例如，FAPRI…MU的研究显示，政策取消后美国消费者食品开支的降低程度不足1个百分点。这种情况归因于初级农产品的成本只占消费者在杂货店和餐馆花费支出的很小一部分。在低收入国家，小麦和其他基本谷物占据了食品购买力相当大的比重，因而上述政策变动的影响就要大得多。
目前美国乙醇扶持政策组合使得乙醇和汽油市场之间的关系十分复杂。当石油和汽油价格非常高时，同在2008年中期一样，乙醇需求强劲，因为人们都在寻找常规汽油的廉价替代品。与汽油价格较低时相比，这导致乙醇相对价格更高。乙醇税收抵免具有双向效果，一方面进一步推高乙醇生产商获得的价格，另一方面降低了消费者支付的乙醇价格。因此，当石油价格处于高位时，乙醇税收抵免能够刺激更多的乙醇生产和消费，这也随之引起玉米消费量的上升和粮食价格的上涨。书包 网 。 想看书来
生物能源政策如何影响粮食价格（2）
2005～2008年间，美国乙醇生产量和消费量远远高于可再生能源标准（RFS）的要求。高涨的石油价格、税收抵免政策的持续和进口关税壁垒三者的结合足以诱发美国乙醇产量迅速增长。当石油价格在2008年最后几个月里下降时，情况改变了。低廉的汽油价格意味着乙醇作为一种燃料失去了竞争优势，即使税收抵免政策仍在起作用。乙醇价格跌至许多生产商无力偿付成本的地步，因此一些工厂被关闭。
在前几年仅作为生物燃料生产商的一种保险措施存在的RFS突然间变得与生物燃料市场紧密联系在一起。截至2008年的最后几个月，生物燃料产量似乎看上去将同2009年的RFS捆绑在一起了，这就是说公司只会使用法律规定的乙醇和生物柴油限量，因为超过RFS的限量，使用生物燃料不再具有经济上的诱因。生物燃料供应方必须得到足够高的价格，才能说服他们无视汽油和柴油市场的状况，生产规定数量的乙醇和生物柴油。这意味着此前石油和生物燃料市场之间的紧密联系被切断，或者至少被弱化。汽油和柴油混合厂商开始支付费用来购买不使用生物燃料的权利，这种结算在2005年能源法案构建的交易系统中进行。
政策强烈地影响着能源和粮食价格之间的关系。如果没有生物燃料扶持政策，石油价格也将有效地为粮食价格提供底价保证。如果谷物、糖和植物油价格相对于石油价格非常低的局面维持过长，生物燃料生产商的利润空间如此之大将吸引更多公司投建新厂。生物燃料产量将会一直扩大，直到农产品的价格被拉升，这也意味着生物燃料工厂不再能获得不同寻常的高额利润。
类似于美国乙醇税收抵免的生物燃料补贴政策并不能改变这种根本的关系。然而，相对于石油价格而言，这种政策推高了生物燃料生产商获得的价格；并且与没有这些政策相比，导致了更高的生物燃料产量和更高的粮食价格。能源和农产品市场依然联系在一起，但是相对于这种情况下的任何石油价格，粮食平均价格都显得过高。石油价格的上涨最终将引起玉米、糖、植物油以及其他粮食价格的上涨，就如同没有这种形式的补贴一样。
然而，如果石油价格很低、玉米种植面积很小或者其他因素说明生物燃料产量已经降至RFS要求的法定水平时，能源和农产品市场的关系将发生重大转变。石油价格的变化不再必然导致粮食价格的变化，至少不会因为生物燃料而改变粮食价格。为了达到RFS要求，公司支付给乙醇和生物柴油生产商的价格将仅仅能够保证说服他们供应法律规定数量的生物燃料。这个价格不会变化，至少不会像依赖于石油、汽油和柴油价格时那样有大幅的波动。因此目前的美国政策组合意味着，当石油价格较高时，粮食和燃料市场价格之间的联系很可能非常紧密；当石油价格较低时，这种联系可能非常微弱。
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全球范围内的粮食政策
生物燃料政策和各个国家为了降低国内食品价格上涨程度采取的措施，在解释2005～2009年间的粮食价格发展变化的问题上特别重要。这当然不是说，其他的国家政策在粮食市场上就没有重要的影响。然而，其他的大部分政策，不是已经存在了多年，就是在近些年的粮食价格变化中没有观察到它们太多的影响。
高收入国家倾向于实行扶持国内农场主的政策，这通常都以牺牲纳税人或者消费者为代价。经济合作与发展组织（简称经合组织）评估了高收入国家农场主得到扶持的价值总额，既包括绝对项目也包括从市场销售和政府农业补贴上获得的相对价值比例（见表3…4）。这个计算结果既复杂又相互矛盾，一些国家认为这份报告具有误导性并且包含了不合理的估计，其他的计算方法能够改变这个排序。例如，欧盟指出美国单个农场的补贴额度要高于欧盟。
表3…4 2006～2008年按其占农场收入的比例排序，
经合组织生产者扶持力度评估
国家或地区 百分比
韩国 61
日本 49
欧盟 27
经合组织成员平均水平 23
加拿大 18
美国 10
澳大利亚 6
新西兰 1
注：评估值反映了国家政策对农场主的价值（包括直接的补贴和帮助国内价格高于国家市场主流水平的政策价值），除以农场从销售和国家拨款获得的全部收入。
即使考虑到了这些局限性，表3…4中的评估结果也能说明几点问题。首先，国家政策决定了许多国家农业收入的一大部分。在全部经合组织成员中，国内价格保持在全球市场价格之上的国家通过政府补贴和政策提供了全部农业收入的1/4。其次，一些国家的政府扶持力度要远远超过其他国家。各个国家的政策明显存在巨大差别，澳大利亚和新西兰这样的国家很少补贴国内农场主，而日本和一些欧盟国家的扶持政策在农场主收入上发挥了关键的作用。
所有这些政策对粮食价格有什么影响？贸易政策、农业补贴、粮食帮助计划和其他粮食政策都对其有着截然不同的影响。
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贸易政策
许多国家都对进口自其他国家的粮食征收关税。关税在粮食出口国和进口国之间树立起价格壁垒。当一个进口国开征关税时，进口国的粮食价格将上涨，而出口国的粮食价格将下降。例如，当美国向产自巴西的白糖征收高额关税时，将推高美国白糖价格，并对其他市场上的巴西白糖价格造成打压。各个国家也会使用其他方式限制进口。由于担心人类、植物或动物疾病的转播，某些国家也许会拒绝进口其他国家的特定产品。这些措施往往引起进口国家的粮食价格上涨，并会降低出口国家的粮食价格。
一些国家使用过出口补贴来解决粮食过剩问题。这些补贴使得进口国的消费者相比正常情况能以更低的价格获得粮食，并且有时这个价格甚至比出口国国内的价格还要低。对提供出口补贴国家的粮食价格而言，这些政策起到了支撑作用，但是降低了进口国的粮食价格。其他出口国在与补贴国竞争时，要么必须提供类似补贴，要么按照较低的价格出售它们的粮食。许多国家特别反对出口补贴，并且取消这项补贴已经成为了国际贸易谈判的一个目标。然而，关于如何界定出口补贴的问题却存在许多争议。例如，究竟该如何界定以提供人道主义援助为目标的合法粮食资助项目和以处理国内过剩产量为目标的出口补贴呢？
补贴和其他扶持农业的计划
许多高收入国家都向农场主提供政府支票。关于2008年美国农业立法和近期《欧盟共同农业政策》改革的大量争论都集中在支付规则上，这些规则将决定在什么条件下哪些农场主能够获得多少款项。直接与农场产量和销量挂钩的补贴政策特别容易诱使农场主增加产量。例如，美国正在执行一项名为“农业贷款计划”（market loan program）的政策，当市场价格低于触发水平时，国家针对每磅或每蒲式耳的产量提供补贴。从2006年开始，谷物和油籽价格一直很高，因此农业贷款计划并不向农场主支付任何费用。通常情况下，与产量绑定的补贴鼓励扩大粮食产量并降低价格。那些无力负担这些计划的低收入国家的农场主指责高收入国家提供了补贴并打压了世界粮食价格。
一些农业补贴并没有直接与目前的产量水平挂钩。例如，美国和欧盟实行的一些计划向农场主提供了数十亿美元的补贴，这些补贴以农场主土地上过去的产出为基础，而与今天的产出无关。美国直接支付计划将补贴额度与2001年以前农场上种植的农作物类别挂钩，并与1985年以前这块农场上获得的产出挂钩。欧盟的单一农场支付计划在欧盟成员国之间的操作上存在差别，但是这些支付办法没有一个是与当前农场里正在生长的各种农作物挂钩的。这些政策将大量纳税人的钱转移支付给了农场主，但是它们也许不会对农场主选择种植什么农作物产生很大的影响。经济学家往往同意这样的观点；即没有与目前产量挂钩的单位补贴额度对粮食价格的影响可能会小于与目前产量挂钩的单位补贴额度，因为后者直接捆绑了目前的生产选择。
干旱、洪水和其他自然灾害降低了农作物的产量和农业收入，并且提高了粮食价格。当发生自然灾害时，许多国
